星期透視／無償軍援又是鏡花水月？

美國國會兩院本月中通過二○二三年度「國防授權法案」，並立即呈交白宮請總統簽署，由於朝野兩黨對抵制中共具有高度共識，拜登很快在廿三日便簽署法案完成立法。
法案內涉台部分長達五十頁，堪稱史上台灣軍售案最長文件。尤其讓人關注的，是主張以「無償軍援」方式，在未來五年內提供價值一百億美元的裝備給台灣。相較於台灣過往均以金錢購買美方武器，且部分報價還高於市場行情，這次破天荒將以「無償軍援」提供裝備，當然讓不少國人備感窩心，政府也不意外的藉此宣揚台美關係堅若磐石。

北京對這個法案的通過當然反應強烈，並稱會採取「有力措施」反制。但在拜登簽署法案的前一個月，中美兩國領導人才在印尼的G20峰會上舉行會談，國際政治觀察者一度認為，兩國的緊張關係已出現趨緩，但何以回國後竟又簽署這個讓中共跳腳的法案？英國BBC認為，或許因為二○二四年的大選壓力，使美國不願對大陸示弱。

台灣的高興，其實也就兩天而已。廿日左右，美國眾議院撥款委員會公布次年度的「綜合撥款法案」，其中無償軍援並未被包含其中，替代的是每年最多廿億美元的「外國軍事貸款」。換言之，台灣還是一如往常付錢買武器，只是可以透過貸款分十二年償還。此案未來在兩院表決通過後、也會送交拜登簽署成為具約束力的法律。

台灣未能爭取到無償軍援，美國《防衛新聞》雜誌直指，這是台灣在美國國會的「挫敗」。但關心軍援案的朋友，難免疑惑，同一個國會何以竟然在一周內出現兩個衝突的決議，而且兩者均由總統簽署成為法律，這樣的國家難道還有信用可言？這樣的疑惑其實是因為不了解美國政府的預算撥款制度。

美國以人民主權立國，國會因代表人民行使主權而擁有龐大的政策與財稅權，可謂舉世最具實權的國會。為了為人民看緊荷包，國會設計了複雜的預算撥款制度，允許較多的國會議員可以參與政府的收支審查與監督。首先，政府部門如果有意動用公款進行建設，便需將計畫以立法形式呈交相關委員會審查，委員會審查並經兩院通過後，該建設案也如同一般法案送總統簽署成為法律，此即所謂的「授權案」，上述的「國防授權法案」便為一例。但授權案的通過僅意味該部門有權推動計畫，所需款項仍需再向撥款委員會請求撥款。

為了避免球員兼裁判，撥款委員會委員必須專任，故能專注以金錢角度評估經費的必要性。理論上，授權法案不得建議經費數額，因為這是撥款委員的權責；而撥款也不能議論計畫的可行性，因為這是相關委員會的權責。但實例上，計畫可能因經費不夠而胎死腹中，撥款委員反成為最終決策者，這是為何撥款委員在國會影響力令人側目。由於計畫者與撥款者關心角度的不同，出現衝突的可能性當然也就不低。

撥款委員會將台灣軍援案改為貸款案，當然令提出構想的委員相當不滿，如參院軍事委員會首席議員殷霍夫便表達強烈失望，稱這是拜登政府在國安領域「又一失誤」。另位參議員芮胥也質疑，撥款案的結果證明，拜登根本沒有把台灣列為優先事項。但換個角度看，也只有美國這個制度，可以把台灣這隻棋子，玩得淋漓盡致。未來看待美國的善意，是否還是等錢入袋才算數？

(本文原刊於聯合新聞網 https://udn.com/news/story/7339/6863155)