從回顧水門案50年看台灣

1974年8月9日，美國眾議院針對水門大廈侵入事件通過提請彈劾尼克森總統，當日稍晚尼克森發表電視演說辭總統職，創下美國在任總統被迫辭職的首例。此一事件對美國政壇造成極大震撼，但五十年後回顧，更值得關切的，應是美國各界在貪腐總統下台後的自省與改革。

這些自省與改革，讓美國人民逐漸重建民主的信心，相當程度上也降低了貪腐濫權的再發生。美國民主讓人稱羨，並非因為從政者清廉自持，而是因為這些自省與劍及履及的改革，使得制度在對抗人類貪婪的本性上獲得成效。水門醜聞迄今屆滿五十年，檯面人物多已作古，但因此事件所帶動的制度變革，無疑仍持續影響著美國的民主運作。

水門事件的過程如果放在台灣，或被認為有些小題大作。一位自稱博士的總統敢以公權力封存學術資料不讓看，會議上官員竟自稱｢東廠｣進行對在野黨的打壓，服刑中的政客可以主持媒體節目公開論衡政局….這樣的法治尺度，總統就算被發現雇人潛入他黨陣營蒐集情資，恐怕也會大事化小掀不起波瀾。台灣近三十年的民主化歷程中，金權醜聞不算少見，但醜聞所引發的制度變革卻相當有限，政黨政治宛如俄羅斯輪盤，大家都等著看下次誰中槍。五十年後觀察水門事件，美國社會在事件後的自省與變革，顯然有不少值得台灣社會反省之處。

水門案後的社會自省

美國人的自省首先展現於1974年底的期中選舉，拜民眾對水門醜聞的反感之賜，在野民主黨得票率大勝共和黨近17%，取得眾院超過三分之二席次。且民主黨增加的席次大多屬於北方力倡改革的選區，眾院的守舊保守勢力因此相對萎縮。不少政治素人在此波改革聲浪中脫穎而出，媒體因而稱這批政壇新血為｢水門寶寶｣(Watergate Babies)。挾著社會期待變革的氛圍，兩年後總統大選又選出一位華府新鮮人，亦即以末世基督徒自許，高懸道德使命的花生農夫卡特(Jimmy Carter)。政壇的大量換血，為隨後的政治改革創造了有利條件。

美國人檢討水門事件，並不僅只歸因總統個人的私德問題，而是更深層的反省，如此無良的候選人何以竟能在重重競爭中過關斬將？於是，焦點便轉移到財團對尼克森的慷慨解囊，由於選舉經費府庫充實，尼克森乃能在1972年輾壓對手。改革者注意到利益團體對檯面人物的大量捐輸，已使得華府政壇宛如近親繁衍，總是同批熟面孔走馬燈式的輪流執政，社會清流根本少有機會問鼎政壇。趁著水門醜聞民氣可用，美國國會於是在上個世紀七十年代通過了一連串的《競選經費法》，嚴格限制個人政治獻金的上限(最初規定每人每次選舉只能捐1千美金)。有觀察者認為，由於選舉經費的有效管控，1976年的大選活動因而平淡沉悶，但也因此造就卡特以新人之姿贏得選戰。

｢水門寶寶｣除了競選經費法的修正，更制訂了《政府倫理法》(Ethics in Government Act)，建立獨立檢察官制度(Independent Counsel)，對行政高層的觸法疑慮可以主動進行調查。針對水門事件中尼克森將錄音帶消磁，國會也亡羊補牢通過《總統檔案法》(Presidential Records Act)，明定白宮的所有紀錄與影音皆屬公共資產，總統不得任意攜出或銷毀。近年川普與拜登被發現於私宅堆放白宮檔案，便依此法遭到控訴。

水門案後國會擴權制衡總統

美憲雖賦予國會監督制衡行政之權，但行政體系掌握資源，在利益分潤的誘惑下兩權透過｢肉桶立法｣(pork barrel)相互勾結，憲法上的監督制衡形同具文，｢帝王總統｣(the imperial presidency)乃因而橫空出世。為了導正此一憲政亂象，新國會於是大刀闊斧強化國會的監督權。
由於政府分工日趨細密，國會的監督常因專業化不足而流於形式，為彌補缺憾，新國會乃明定委員會可設數個｢小組委員會｣(sub-committee)，使議員問政更能聚焦。而為了提升小組委員會功能，《國會改革法》明文保障其獨立性，並授予行使調查權、聘用助理、及召開公聽會的權利，華府圈因此戲稱此法為｢小組委員會權利法案｣，可見其對華府政治生態影響深遠。

海內外情報工作向來是行政體系的職掌，基於國安考量，外人對其運作與經費向來無從置喙。故而，情報工作的監督與查核常成民主體制的大黑洞，行政首長以機密之名圖謀私利並不罕見。水門事件的發生，便是以退休情治人員潛入在野黨總部蒐集情資而引發軒然大波。為了封閉此一濫權黑洞，新國會也通過成立｢情報特種委員會｣，由兩黨議員共同參與分享情資。此一委員會的成立，無異突破了國會議員無法守秘的禁忌，讓政府最神秘的部門也能受到民意監督。

水門事件後民眾對政府並不信任，國會大幅擴權難免被視為政黨惡鬥，為杜悠悠之口，新國會同時也致力於本身的透明化，讓陽光照入國會的每個角落。例如，電子投票制度便在水門事件後引入，讓選民可以考核議員是否言行一致；而隨後的議場全程電視直播，更讓各區選民可以隨時觀看議員的表現。七十年代以前委員會開會並不開放旁聽，但在《國會改革法》通過後，不准旁聽反成了特例。

水門後的改革當然無法完全解決民主運作上的弊端，今天美國國力的明顯下滑便揭示了改革成效有其侷限性。尤其，有些改革雖然堵住部分弊端，但卻也可能衍生新的貪腐機會。不少學者便認為，美國利益團體在七十年代末期的強勢崛起，便與國會透明化有關。如果議員問政都得攤在陽光下，利益團體當然更容易監督其政治投資是否值得，此一態勢使得民主政治宛如富人的競技場，深化了民眾的相對剝奪感。故而，檢視水門醜聞後的改革，重點並不在改革是否完美，而在於美國人面對問題勇敢自省的精神。畢竟，改革不可能有完結的一天，不斷自省與求變，正是維繫民主運作的泉源。

缺乏自省如何奢談民主？

水門醜聞曝光後，美國民意不僅將繼任總統的福特拉下台，國會也大幅換血，充分展現自省能力。但自本世紀以來，政治醜聞在台灣幾乎年而有之，但類似美國的自省與改革，卻總是被空話取代。

陳水扁政府的貪瀆曾引起民眾憤慨，因此衍生的｢紅杉軍倒扁｣氣勢恢弘，滿街抗議的群眾讓人感覺民氣可用，陳水扁也因此在下台後鋃鐺入獄。但當同黨蔡英文重新取得執政權，在監服刑的陳水扁立即以保外就醫之名，受到特權縱放禮遇，出獄後還公開主持媒體節目參與政治活動。台灣人有自省嗎？否則蔡英文如何能連任，卸任後又順利交棒給同黨賴清德？當年福特特赦尼克森，民意並沒有放過他，兩年後的選舉福特因此失去總統寶座，但台灣民眾對當權者愚弄法治卻似乎默許。

台灣也曾模仿美國的獨立檢察官制度，在2007年設置｢檢察署特別偵查組｣(簡稱｢特偵組｣)，專司高官貪瀆與重大經濟犯罪的查察。但馬英九執政末期，該組織由於調查民進黨柯建銘的司法關說案，引來綠營的猛烈抨擊，待民進黨2017年重新執政後便遭到裁撤。藍白政黨在立院取得多數後，有意以美國國會經驗，擴充立院調查權與懲戒權，強化民意對行政的監督。但民進黨操控的憲法法庭，卻以爭議性的｢暫停處分｣令，不准國會執行其通過的法律，連綠營人士林濁水都忍不住批評大法官的決定根本｢掏空｣正常國會的應有功能。

事實顯示，台灣這些反改革作為的同時，有更多貪瀆醜聞正頻繁發生。水門事件五十年後，各項變革仍在美國持續存在並影響著政府運作；但在台灣，改革卻如煙火秀，一陣熱鬧後煙消雲散。沒有自省能力的社會，如何奢談民主？

(本文原刊於觀察雜誌，2024年10月號，http://www.observer-taipei.com/book2021/item/3789)