改變正副總統選制能不修憲？

憲法增修條文第二條規定，總統和副總統由公民直選產生，「在選票上同列一組圈選，以得票最多之一組為當選」，故正副總統乃採「相對多數」當選制。國民黨新科立委翁曉玲卻認為，改變正副總統選舉的當選規則無須修憲，並已提案修改《總統副總統選舉罷免法》及完成一讀程序，此舉立即招到經常違憲的民進黨批評為違憲。

近30年前，前司法院副院長蘇永欽即曾提過與翁曉玲相同的主張，日前他也在《聯合報》發表文章，力挺翁曉玲的提案。蘇、翁兩人最主要的論點是，憲法增修條文只規定「得票最多之一組為當選」，而「得票最多」則可由法律定為採過半數二輪投票制。蘇在文中甚至認為，憲法增修條文規定的重點只在「正副總統搭檔競選」，當選規則自可由法律規定，還批評主張必須修憲者的意見為「不經大腦」。

修憲採相對多數當選制
憲法的法效力位階高於法律，制定成文憲法更是為了預先制約包括立法權在內的政府權力，故有權修憲的主體及其程序與立法權及立法程序不同。因此，若修憲時決定了相對多數當選制，即斷無另以修法變更之理。

正副總統改為公民直選，是第二屆國民大會(1992-1996)代表1994年8月第三次修憲的結果。而國民黨修憲諮詢顧問小組在當年1月時，曾以12：8的表決結果，建議黨中央採過半數二輪投票制，但並未獲得採納。推測當時國民黨內決策者的考量，是因林洋港極可能與李登輝競逐首任直選總統，經評估相對多數當選制最有利於李登輝勝選。換言之，當時國民黨以政治實力主導的修憲結果，顯然刻意排除了過半數二輪投票制，當時參與過修憲的人應該都記得那段歷史。

因此，無論具有多麼高深的法學素養，或認為由獲絕對多數者當選總統最為理想，也不能無視修憲改為正副總統直選時，決定採取的當選規則為相對多數當選制。

得票最多當選不僅屬宣示
大學政治系學生看到「以得票最多之一組為當選」文字，應可「不經大腦」，就認定是「相對多數當選制」。否則，到底什麼樣的文字敘述，才能表達相對多數當選制的概念呢？

另外，第三屆國民大會(1996-2000)部分國民黨籍及所有新黨籍代表曾於1997年第四次修憲時，想把總統選制改為絕對多數二輪投票制，但因民進黨人看到2000年可能有勝選機會而抵制該案。第三屆國大代表當時應該也是「不經大腦」，就知道要修改正副總統選舉規則，唯有修憲一途。

或許蘇永欽和翁曉玲是認為「以得票最多之一組為當選」的文字，僅是用來宣示台灣係採「多數當選制」的民主國家，而非可運作的程序性規範。所以，得透過法律詮釋，由立法決定如何選出得票最高者，進而以修法方式改變正副總統的當選規則。然而，憲法該句明文若只是宣示性的原則，豈不意味民主選舉中也存在得票次多者當選的「少數當選制」可供選擇？這是蘇、翁兩位法學專家在論證時的盲點。

選舉本難有公平的規則

事實上，西方學者曾論證，現有選舉制度中找不到符合「公平」原則的。例如，假設有1-15的選民，對賴清德、柯文哲、侯友宜三位候選人，皆排列出心中的喜好順序。那麼，在不同的當選規則下，就會產生不同的當選人。



依附表，相對多數當選制下，選民只能投一票給最支持的候選人，結果將是：賴6票＞柯5票＞侯4票，賴當選。然而，所有選民最不希望當選的候選人卻是賴7票＞柯5票＞侯3票，且侯友宜擁有最多數人對他「尚可接受」，並非最不喜歡。



如果採二輪投票過半數當選制，侯在第一輪投票後淘汰。第二輪投票時，原最支持侯的選民，改投心中第二順位的支持者，結果將是柯8票勝賴7票。然而，若把三位候選人拿來一對一競賽，票數結果將是：賴vs.柯=7:8（柯勝）；賴vs.侯=7:8（侯勝）；柯vs.侯=7:8（侯勝）。由於柯勝賴，侯又勝柯與賴，侯成了三位候選人中最獲多數人支持的人。

一場選舉只要超過二位候選人，就可能出現上述情形，可知選舉制度除影響選舉的結果外，目前也不存在所謂「公平」的選舉制度。儘管過半數二輪投票當選制，比較接近選民的喜好意向，但有些國家實施的「偏好投票制」(preferential voting)，卻只需一次性投票，即可達到近似的制度效用。

可修法採取「偏好投票制」

「偏好投票制」是指，在候選人超過二名的情況下，選民在選票上按喜好排列其支持的候選者。計票時，首先依照選票上的第一選擇來計算候選人的得票，得票最少的候選人將被淘汰，然後將其得票依第二選擇重新分配給其他候選人，按票數再排序後，再將最少票的候選者排除，並將其選票分配給餘下的候選人，如此類推，直至有候選人取得過半數選票為止。

「偏好投票制」在圈選和計票方式上比較複雜，但台灣若僅想以修法方式改變正副總統當選制度，或許可以考慮改為此制，至少它不會與現行憲法發生明顯的牴觸。



(本文原刊於觀察雜誌 http://observer-taipei.com/book2021/item/3393-2024-03-29-06-03-48)