如何定性總統赴立院國情報告？

新一屆立法院即將成立，民眾黨和國民黨立委均高舉民主需要監督與制衡之理由，表示將邀請總統進行國情報告，甚至正研議在總統做完報告後對之「即問即答」或「即問統答」。這些做法固然未必牴觸憲法，但卻也未必具有監督與制衡總統的制度性功能。不過，總統的國情報告內容若限定在與兩岸關係、國防及外交有關的情勢、政策和法案上，至少具有了政治溝通的積極意義。

所謂「監督」應係指對執行中的事務而言，故就內容為國家情勢的「國情」報告而言，理應無所謂監督可言。而總統赴國會做國情報告算不算國會「制衡」總統呢？這既要認識為我國所仿效的美國制度，也需要釐清制衡的涵義，如此才有助於立委於總統進行國情報告時，較能正確地拿捏「分寸」。

國情報告是總統行使對立法的影響權

我國憲法增修條文第四條第三項「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告」之規定，這是仿效美國憲法賦予總統對立法的「影響權」。而有些教科書將美國總統的國情報告權和對國會通過的法案擁有覆議權，解釋為均屬總統所擁有的「立法權」。

美國憲法明文規定，總統得隨時向國會提出國家情勢分析，以及他認為必要且有利於美國的政策之報告。實際上，美國總統所做的國情報告除分析國情外，還包括行政部門向國會建議的立法議程和優先政策，其目的在於引導推行政策所需的立法與預算。

然而，美國三權分立體制下的總統及其所領導的行政部門，並無權向國會提出法案，我國則是以行政院的提案為主體。因此，美國總統要推動的法案除只能靠同黨國會議員提案外，向國會提出書面或應邀請到國會參、眾參兩院聯席會議進行國情報告，就成了總統每年影響立法和爭取預算的權力。

總統國情報告應視為制衡國會

美國在制憲會議中討論的「制衡」(checks and balances)，原指國會參、眾兩院間的關係，而非分立三權間的運作。憲政學者魯茲(Donald S. Lutz)還指出，checks和balances是兩個不同的概念，合而言之是指一套制度機制，目的在於使讓政府各部門間得以相互阻滯(block)、設限(impede)或放慢(slow)決定之做成，以及政府職位的任期交錯和以不同的選舉單位選出充任各部門的職位者，藉以促進審慎商議與防範黨派(faction)掌握全部三個部門而坐大。

魯茲還說明美國制憲者大多師法孟德斯鳩，雖使憲法有了「權力分立」(separation of powers)的重要形貌，但實則發展出的是另套較為複雜的體制。故而，以「權力分立」一詞描述美國憲政實情並不恰當，較精確的說法應是「共享權力的職能區分」(separation of functions with shared powers)。基於此，美國總統的國情報告應屬分享了立法權，且以制衡概念來看，也應屬總統對國會的制衡，而非國會制衡總統。

我國憲法雖明定全國最高行政首長的行政院長向立法院負責，但若總統和立院對於國情報告的看法，皆定性於係總統爭取立院支持其兩岸、國防及外交政策所涉及的立法和預算，方式上無論是即問即答或即問統答，皆可創下憲政慣例而不至於發生違憲的疑義。

(本文原刊於梅花新聞網，https://www.i-meihua.com/Article/Detail/2541?type=6)